ОСОБЕННОСТИ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ

ОСОБЕННОСТИ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА
ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ

Л.С. КОРЖ

Корж Л.С., адъюнкт Московского университета МВД России.

В современном государстве личность занимает центральное место и выступает во многих качествах - гражданина, субъекта права, субъекта правоотношений, носителя прав, свобод, обязанностей, ответственности, правового статуса.
Сложные связи, возникающие между государством и индивидом, и взаимоотношения людей друг с другом фиксируются государством в юридической форме прав, свобод и обязанностей, образующих в своем единстве правовой статус человека и гражданина <*>. Правовой статус человека и гражданина в демократическом обществе представляет собой совокупность правовых норм, юридически закрепляющих фактическое положение физических лиц в обществе действующим в стране законодательством и включает в себя права и свободы граждан, их обязанности и гарантии их реализации <**>.
--------------------------------
<*> Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. М., 2003. С. 91.
<**> Кутафин О.Е. Государственное право Российской Федерации: Курс лекций. Т. 1. М., 1993. С. 167.

Правовой статус граждан современной Российской Федерации характеризуется такими особенностями, как крайняя неустойчивость, недостаточная социально-правовая защищенность, отсутствие надежных гарантирующих механизмов, неспособность государственно-властных структур эффективно обеспечить интересы гражданина, его права, свободы, жизнь, честь, достоинство, собственность, безопасность.
Наиболее существенно он подвержен влиянию в условиях чрезвычайного положения, имеет свои характерные черты и особенности, которые заключаются в том, что органами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, по основаниям, установленным федеральным законодательством, и в пределах предоставленных им полномочий могут быть ограничены отдельные права и свободы граждан. Поэтому его определение, правовая регламентация и реальное обеспечение в таких условиях важны и необходимы.
Чрезвычайное положение - конституционно установленное положение, при наличии которого осуществление государственной власти происходит в чрезвычайном конституционном порядке <*>.
--------------------------------
<*> Домрин А.Н. Институт чрезвычайного положения в зарубежных странах // Международная жизнь. 1993. С. 149.

Подчеркивая, что чрезвычайное положение - это разновидность административно-правового режима, тем не менее разные авторы выделяют некоторые его особенности: степень жесткости юридического регулирования, наличие ограничений и льгот (С.С. Алексеев <1>); законность условий и действий всех государственных институтов (И.С. Самощенко <2>); установленный особый порядок деятельности правоохранительных органов (В.Д. Резвых, И.А. Скляров <3>); форма реагирования государства на конкретные экстремальные обстоятельства (В.Б. Рушайло <4>); необходимость ограничения прав и свобод граждан и изменения системы управления путем перераспределения компетенции (М.Д. Давитадзе <5>).
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.
<2> Самощенко И.С. Охрана режима законности советским государством. М., 1960. С. 12.
<3> Резвых В.Д., Скляров И.А. Взаимодействие в процессе административно-правового обеспечения режима социалистического хозяйствования. Горький, 1977. С. 5.
<4> Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография. М.: Издательство "Щит-М", 2000. С. 52.
<5> Давитадзе М.Д. Деятельность органов внутренних дел в условиях межнациональных конфликтов: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 1999. С. 68.

Конституционный институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм, определяющих: 1) основания для введения режима чрезвычайного положения; 2) государственный орган, уполномоченный вводить чрезвычайное положение; 3) порядок введения чрезвычайного положения; 4) временные и пространственные границы действия чрезвычайного положения; 5) особый правовой режим деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, допускающий ограничения прав и свобод граждан, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей; 6) в федеративных государствах - временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; иные изменения в системе общественных отношений <*>.
--------------------------------
<*> Научно-практический комментарий к Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном положении". М.: МЧС России; ФЦ ВНИИ ГОЧС, 2002. С. 13.

Одним из условий формирования правового государства является совершенствование и развитие законодательства, направленного на обеспечение прав и свобод граждан. В настоящее время Российская Федерация располагает правовой базой, в основном достаточной для регулирования правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения.
Законодательные основы обеспечения правового режима чрезвычайного положения составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" <*>, Закон Российской Федерации "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <**>, Закон Российской Федерации "О безопасности" <***>, иные законы и нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, складывающиеся в период действия чрезвычайного положения, международные договоры и соглашения, признанные или заключенные Российской Федерацией.
--------------------------------
<*> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277.
<**> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 35. Ст. 3648.
<***> Федеральный закон от 5 марта 1992 г. N 2446-1 ФЗ "О безопасности" // Российская газета. 1992. 6 мая.

Поскольку чрезвычайные меры, ограничивающие правовой статус граждан, могут быть установлены только Конституцией, российское законодательство возможность введения чрезвычайного положения закрепило на высшем юридическом уровне. Это обусловлено тем, что чрезвычайное положение затрагивает многие конституционные права и свободы граждан, предусматривая существенные изъятия из них.
Часть 1 ст. 56 Конституции РФ говорит о возможности установления федеральным конституционным законом отдельных ограничений прав и свобод с указанием предела и срока их действия в таких условиях.
В качестве целей введения чрезвычайного положения Конституция рассматривает обеспечение безопасности граждан и защиту конституционного строя. Это корреспондируется с закрепленной в ст. 2 Конституции РФ нормой, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и тем значением, которое Основной закон придает защите конституционного строя.
Конституция Российской Федерации в ч. 3 ст. 56 выделяет перечень тех прав и свобод граждан, которые не подлежат никакому ограничению (ст. ст. 20, 21, ч. 1 ст. 23, 24, 28, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 40, ст. ст. 46 - 54).
Положения статьи Конституции РФ о недопустимости ограничения ряда прав и свобод человека и гражданина при введении чрезвычайного положения основываются на требованиях Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.
Право введения чрезвычайного положения Конституция РФ отнесла к компетенции Президента Российской Федерации (ст. 88). К ведению Совета Федерации относится утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения (п. "в" ч. 1 ст. 102).
Важной гарантией сохранения баланса властей на период действия на всей территории РФ чрезвычайного положения является запрет на роспуск Государственной Думы (ч. 5 ст. 109 Конституции РФ).
Все остальные вопросы правового регулирования чрезвычайного положения Конституция Российской Федерации (ст. 56) передала в компетенцию Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" <*>.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277.

Сравнительный анализ содержания современного Федерального конституционного закона с ранее действовавшими положениями Закона РФ "О чрезвычайном положении" 1991 г. <*> позволит оценить его достоинства в вопросах регламентации правового статуса граждан и выявить некоторые проблемы.
--------------------------------
<*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773.

Федеральный конституционный закон, раскрывая понятие "чрезвычайное положение", уточнил, что вводимые чрезвычайные меры и временные ограничения распространяются не только на граждан, но и на иностранных граждан, лиц без гражданства, а также на организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.
Федеральный конституционный закон сохранил преемственность в определении мер и временных ограничений, применяемых для стабилизации обстановки. В зависимости от обстоятельств введения чрезвычайного положения - чрезвычайных ситуаций <*> социального, природного и техногенного характера, устанавливает общие меры и временные ограничения (ст. 11) и меры и временные ограничения, характерные для различных обстоятельств введения чрезвычайного положения (ст. ст. 12, 13).
--------------------------------
<*> Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного явления социального, политического, природного и техногенного характера, создающая реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера (см.: Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты). Дис. ... докт. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2000. С. 47).

Чрезвычайные меры и временные ограничения в Федеральном конституционном законе дополнились такими, как:
- полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (п. "а" ст. 11);
- установление ограничений на осуществление определенных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств (п. "г" ст. 11);
- приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества (п. "и" ст. 11);
- эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения (п. "к" ст. 11);
- продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца (п. "ж" ст. 12).
Отметим ужесточение в Федеральном конституционном законе мер и временных ограничений. Например, если раньше для приостановления деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений требовалось соответствующее предупреждение, то в соответствии с п. "в" ст. 12 нового Закона это не обязательно. По Закону РФ "О чрезвычайном положении" 1991 г. проверка документов могла проводиться только лишь в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имеющихся данных о наличии у граждан оружия, - осуществление досмотра. Пункт "г" ст. 12 Федерального конституционного закона такие основания исключил. Для проверки документов, удостоверяющих личность граждан, личного досмотра, досмотра вещей, жилища и транспортных средств законодатель счел достаточным только одного введения чрезвычайного положения.
Особое значение для правового статуса граждан имеют соответствующие нормы, устанавливающие гарантии прав граждан и ответственность должностных лиц в условиях чрезвычайного положения. Федеральный конституционный закон предусмотрел не только пределы применения мер и временных ограничений, но и гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций.
Лицам, мобилизованным для проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, гарантируется оплата труда в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде (ч. 1 ст. 29). Однако действующее законодательство о труде не содержит положений об оплате труда мобилизованных лиц.
Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основаниями для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством РФ (ч. 2 ст. 29). Для практической реализации данной гарантии необходима разработка на уровне Правительства РФ соответствующего нормативно-правового акта, определяющего условия и порядок оказания государственной помощи, а также конкретизирующего его объем.
Законодатель по-иному подошел к установлению ответственности за нарушение требований режима чрезвычайного положения (ст. 32). Таким образом, устранен недостаток Закона РФ 1991 года, в котором была не только установлена административная ответственность за нарушение требований режима чрезвычайного положения, но и определялся порядок рассмотрения дел.
Субъектами обеспечения реализации прав и обязанностей граждан в условиях чрезвычайного положения являются прежде всего органы государственной власти, правоохранительные органы, создающиеся органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Проблема прав и обязанностей государства, органов, осуществляющих управление в условиях чрезвычайного положения, является принципиально важной и должна быть закреплена нормативно.
Для обеспечения режима чрезвычайного положения новый Закон положительно решил ранее существовавшую проблему применения Вооруженных Сил РФ (ст. ст. 16, 17).
С учетом практики управления силами и средствами при обеспечении режима чрезвычайного положения и научной проработки данного вопроса в Федеральном конституционном законе более предметно решен вопрос об органах управления и полномочиях руководителей. Значительно повышен статус коменданта территории, на которой вводится режим чрезвычайного положения.
Для управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, в соответствии со ст. 22 Федерального конституционного закона указом Президента России может вводиться особая форма управления путем создания временного специального органа управления или федерального органа управления территорией. Деятельность указанных органов и комендатуры регулируется положениями, утвержденными Президентом РФ.
Правовое урегулирование Федеральным конституционным законом вышеназванных положений позволяет при введении чрезвычайного положения более конкретно и эффективно решать задачи обеспечения установленного режима и устранения обстоятельств, послуживших основаниями для его введения.
Однако принятие нового Закона еще не решает проблем эффективного применения чрезвычайных мер. Для этого необходимо разработать и утвердить такие подзаконные нормативно-правовые акты, как положение о временном специальном органе управления территорией, положение о Федеральном органе управления территорией, положение о комендатуре.
Необходимо также принять целый ряд постановлений Правительства РФ, касающихся вопросов предоставления пострадавшим лицам жилых помещений, возмещения причиненного материального ущерба, оказание помощи в трудоустройстве, о дополнительных гарантиях и компенсациях и порядке их выплаты лицам, участвовавшим в обеспечении режима чрезвычайного положения.
Таким образом, проблему правового регулирования режима чрезвычайного положения в Российской Федерации нельзя считать окончательно разрешенной с принятием Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", который является основой для дальнейшего совершенствования правовой базы в данной области.

Вернуться к списку статей